构建中国特色的著作权集体管理制度1

为保护著作权人利益，应对作品广泛传播和利用所带来的大规模侵权问题，著作权集体管理制度在全球各国逐步确立并快速发展。我国著作权集体管理制度自2001年实施以来，在优化版权交易效率、降低作品交易成本、实现多方主体共赢等方面发挥了重要作用。随着社会的发展，我国著作权集体管理也暴露出了管理制度不够健全、管理方式不够规范、对权利人利益保护不足等问题。为此，2020年修订的《著作权法》对著作权集体管理制度进行了完善，国家有关部门也着手修订《著作权集体管理条例》（简称《条例》）。习近平总书记在中共中央政治局第二十五次集体学习时强调，“要形成便民利民的知识产权公共服务体系”，为了建设知识产权强国，促进文化产业高质量发展，进一步完善版权社会服务体系，我国应当以习近平法治思想为指导，在深入研究著作权理论的同时紧密结合中国国情，积极构建具有中国特色的著作权集体管理制度。

（一）我国著作权集体管理制度的回溯与反思

2001年《著作权法》修订，明确著作权人和相关权利人可以授权著作权集体管理组织行使著作权或者与著作权有关的权利，著作权集体管理制度首次写入我国知识产权法体系。《著作权集体管理条例》于2005年开始实施，此后根据2013年《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订，是根据《著作权法》相关条款制定的关于著作权集体管理的行政法规，内容涉及著作权集体管理组织的设立、机构设置、活动准则、监督与法律责任等内容。2020年11月11日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国著作权法〉的决定》，自2021年6月1日起施行。至此，历经近十年的《著作权法》修订工作尘埃落定，我国著作权法律体系进入新的历史时期，版权创造、管理、运用与保护工作面临全新挑战与机遇。修法过程中，关于著作权集体管理制度的条款几经易稿，引起学界、实务界多方争议与质疑，最终以第八条的四个条款确定下来：第一款为总括条款，赋予著作权集体管理组织进行诉讼、仲裁、调解的权利；第二款为新增的使用费协商、裁决、诉讼等确定方法；第三款新增著作权集体管理组织的信息公开义务；第四款将著作权集体管理相关事项交由国务院行政法规规定。与此同时，至今已实施七年的《条例》在理论构建、实践适用等方面表现出滞后和缺陷，确有必要根据最新修订的《著作权法》对其进行重构，健全符合时代特征、具有中国特色的著作权集体管理制度。

在实践层面，1992年成立的中国音乐著作权协会（简称音著协）是我国首家著作权集体管理组织，此后，为解决数字化时代作品大规模授权使用的难题，中国音像著作权集体管理协会（简称音集协）、中国文字著作权协会（简称文著协）等几大著作权集体管理组织相继诞生。经过近三十年的发展，我国五大著作权集体管理组织已基本覆盖了文学、艺术和科学领域的主要作品类型，中国已初步构建起具有中国特色的著作权社会服务体系雏形。据报道，2020年文著协共收取文字作品版权费2244万元，较2019年增长16%；音著协各项著作权收费总额达4.08亿元人民币，历年给广大音乐著作权人收取的各项著作权使用费总计已经超过26亿元人民币。此外，根据最新数据，2021年音集协共获得会员登记录音制品144万多首，相关版权使用费总收入突破4亿元。由此可见，我国著作权集体管理组织在版权交易市场上发挥着重要作用，具有广阔的发展空间。而在著作权集体管理组织实践运行中，相关配套制度的缺陷开始显现：首先，著作权集体管理组织的会员大会召开不够规范，作品使用的数据不太完整，内部管理制度不太健全，作品使用费收取和分配的账目不够详细，对著作权集体管理组织的监督机制不健全，著作权集体管理组织服务会员的水平和意识有待进一步提高。其次，面对新技术背景下海量的作品使用和侵权问题，著作权集体管理组织的维权成本很高，维权难度非常大。再次，一些著作权人对于著作权集体管理制度知之甚少甚至抱有怀疑态度，不愿意将权利委托给著作权集体管理组织管理，一些使用者也不支持著作权集体管理组织，致使该制度在实施过程中遇到不少阻力。因此，对著作权集体管理制度运行实践中的问题进行检视，并据此提出切实可行的制度改造方案，构建具有中国特色的著作权集体管理制度，具有举足轻重的理论价值与现实意义。

（二）构建中国特色著作权集体管理制度的必要性

构建中国特色的著作权集体管理制度，是我国全面建设知识产权强国、实现民族文化振兴的重要举措。通过完善我国著作权集体管理制度，能够有效解决著作权集体管理组织管理存在缺陷、社会监督不力等问题；构建便民利民的知识产权公共服务体系；充分保护著作权人和相关权利人的利益，提高著作权集体管理制度的公信力；推动文化产业的发展，在国际上树立中国保护知识产权的良好形象。

1. 建设知识产权强国，实现民族文化振兴

加强知识产权保护是推动知识创新和文化繁荣的重要举措，党中央、国务院高度重视知识产权保护。党的十九大报告提出，创新是引领发展的第一动力，要倡导创新文化，强化知识产权创造、保护、运用。习近平总书记指出，完备的知识产权法律法规体系、高效的执法司法体系，是强化知识产权保护的重要保障。李克强总理强调，知识产权是发展的重要资源和竞争力的核心要素，保护知识产权就是保护创新。2021年印发的《知识产权强国建设纲要（2021－2035年）》中，中共中央、国务院提出建设支撑国际一流营商环境的知识产权保护体系，“完善著作权集体管理制度，加强对著作权集体管理组织的支持和监管。”这表明健全著作权集体管理制度是未来我国知识产权强国建设的重要工作之一。同时，国家版权局在最新印发的《版权工作“十四五”规划》中明确提出“健全中国特色著作权集体管理制度”。著作权集体管理制度有效促进著作权产品的创作、传播与交易，对于发挥著作权经济价值、推动文化产业发展具有重要意义。因此，构建中国特色的著作权集体管理制度、完善我国著作权集体管理秩序规制，是应对经济全球化的国际环境、建设社会主义文化强国、实现中华民族文化振兴的必然要求。

2. 切实保障著作权人利益，构建便民公共服务体系

著作权集体管理制度能够有效清除交易障碍、降低交易成本、理顺交易市场，为版权交易成本问题提供了市场方法。在我国，著作权集体管理组织还扮演着“知识产权公共服务提供者”的重要角色，因此，构建中国特色的著作权集体管理制度对于完善我国知识产权公共服务体系具有重要意义。一方面，目前我国著作权集体管理组织与会员间权利义务失衡，治理的有效性、透明性、准确性以及会员的参与性有待提高，不利于著作权及相关权利人的利益保护。另一方面，在著作权集体管理活动中存在使用费收转难、许可使用合同限制性规定的垄断风险、管理费提取比例偏高等问题，有损著作权及相关权利人利益，阻碍了我国便民、高效的知识产权公共服务体系构建。

3. 维护版权交易市场秩序，提高集体管理组织公信力

第一，著作权集体管理存在内部会员大会权力虚置、缺乏有效的内部监督等问题，体现了构建中国特色著作权集体管理制度的必要性。《条例》中关于会员大会和理事会的条款内容繁杂、缺乏逻辑；作为核心部门的会员大会权力虚置，导致著作权集体管理组织功能受限、基本职能实施不足；一些著作权集体管理组织忽略了监事会的制度安排，缺乏来自组织内部、组织成员的监督，存在权力滥用的风险。第二，建立健全数字化信息管理系统，强化来自社会、权利人及使用者的外部监督，为中国特色的著作权集体管理制度提出了明确的现实需求。我国著作权集体管理组织监督主体呈现出强烈的对内倾向，来自社会方面的监督明显不足。数字时代，应建立健全运行良好的数字化的信息查询系统，便于权利人和使用者对相关信息进行查询，促进版权交易。第三，在著作权集体管理制度的司法实践中，存在包括诉讼资格、权利继承、合同性质、损害赔偿等众多实体和程序问题，构建中国特色的著作权集体管理制度将为相关司法实践中的难题提供有效解决思路与法律适用路径。

全民创作时代的来临催生大量作品使用需求，同时引发大规模侵权危机以及海量作品授权难题，著作权集体管理面临前所未有的发展空间与时代挑战。与此同时，由于法律法规的滞后性，著作权集体管理组织缺乏完备的行为准则以及来自各方主体的监督，存在内部管理制度不太健全、作品使用费收取和分配的账目不够透明等问题，我国著作权集体管理的制度运行困境呈现出复杂性、多元性的特点，具体而言包括信任危机、使用费困境、监督不足等三个方面。

（一）著作权集体管理组织制度不够健全引发信任危机

学界的普遍观点认为，著作权集体管理活动是对民事权利的管理，从本质上讲是信托的一种具体形式。因此，来自权利人的有效授权和委托是各大著作权集体管理组织开展经营管理活动的前提和理据，而实践中普遍存在的问题是，社会部分群体对著作权集体管理制度缺乏认知甚至抱有怀疑态度，部分权利人选择自行管理作品或委托其他商业性质的版权代理机构进行作品授权，而不愿意将权利委托给著作权集体管理组织管理，一些使用者也不支持集体管理组织，致使该制度在实施过程中遇到不少阻力。究其缘由，是著作权集体管理组织内部管理制度不够健全、著作权集体管理理念宣传不到位、授权使用费分配效率较低、管理费提取比例偏高等因素综合作用的结果。

首先，我国著作权法体系中，仅《条例》第二条对“著作权集体管理”进行了定义，通过列举的立法模式对具体的著作权集体管理行为进行了归纳，但并未明确特殊“授权”关系的本质属性。其次，著作权集体管理组织的设立具有一定程度的法定性，导致著作权集体管理市场主体单一，存在垄断风险，进而对著作权人参与集体管理的意愿产生负面影响。再次，目前我国立法并未明确禁止非法著作权集体管理活动，导致大量商业组织或个人以委托代理为名进行非法著作权集体管理活动，谋求不正当利益，引发著作权集体管理组织的会员流失。基于上述三点原因，我国版权交易市场混乱，著作权集体管理组织难以树立其官方性、权威性、专业性的社会形象。此外，著作权集体管理组织作为非营利法人，其法人章程具有规范组织行为、公示组织基本信息的双重作用，而我国有关著作权集体管理组织章程的法律规范不够完备，缺少关于会员权利义务、监事会的设置和运行、使用费及其分配办法等重要事项的规定，此三项内容的缺失无疑让著作权集体管理组织公信力的构建失去了制度基础。

（二）使用费收转困境与管理费提取比例偏高

第一，著作权集体管理组织使用费收取难题。一方面，对于自愿许可使用费收取而言，在《著作权法》第三次修订之前，我国未建立权利人、使用者、相关行业代表等共同参与制定收费标准的制度，当时的收费标准与使用者的实际情况、行业发展的实际需求存在偏差。而最新修订的《著作权法》中确定的使用费标准“协商—裁决—诉讼”制度，仍有待相关配套制度的细化。另一方面，对于法定许可的使用费收取而言，由于著作权人无法清楚地知晓作品的实际使用情况，法定许可使用费的收取往往缺乏可操作性，导致权利人应得利益的流失；此外，法定许可使用费收取在制度上还存在收取标准落后、收取期限规定不明、权利救济措施不足等问题。

第二，使用费转付工作的有序进行是组织会员权利得以实现的基本保障，而《条例》仅简单规定“使用情况”一项参考因素作为转付办法的制定标准，导致实践中存在转付标准不统一、效率偏低、转付工作不够透明等问题。除了制定标准单一外，著作权集体管理组织使用费转付工作效率有待提升的局面是多方原因造成的：其一，信任危机引发的著作权集体管理组织代表性不足，致使使用费收取不足，进而导致高数额的分配难以实现。其二，由于使用者往往对交纳使用费存在抵触情绪，故拒绝提供作品“使用情况”相关信息，或仅提供粗略、简单的内容，导致著作权集体管理使用费的收取缺乏全面准确的使用信息和相关权利人信息。其三，《条例》关于使用费转付标准的制定程序忽略了权利人的参与权和知情权。其四，著作权集体管理组织管理费用提取比例偏高，进一步挤占了使用费的可分配比例。

第三，我国著作权集体管理组织提取的管理费用偏高，这也引起了权利人的不满。根据国际作者和作曲者协会联合会（CISAC）的统计，各个国家和地区的著作权集体管理组织管理费提取标准普遍在10%~15%之间：中国台湾地区著作权集体管理组织的会员大会设定每年管理费控制在11%左右，2020年实际发生的管理费约为12%；德国著作权集体管理组织2019年实际收入10.69亿欧元，提取管理费1.6亿欧元，约占15%，韩国著作权集体管理组织2020年提取管理费2.26亿美元，占比7.9%。相较于中国台湾地区及上述国家，我国管理费明显偏高，2021年音著协共进行4期13次许可使用费分配，涉及许可收入金额约人民币4.69亿元，扣除增值税6%后的分配金额为人民币4.42亿元，该分配金额为历年最高，协会管理费比例约为16.6%。音集协在委托天合文化集团收取使用费时，管理费的收取比例高达50%，在与天合文化集团解除委托关系后，音集协在卡拉OK业务提取管理费约25%。虽然音著协和音集协的管理费用在不断降低，但收取比例仍旧高于中国台湾地区及上述国家的平均比例。之所以产生管理费提取比例较高的结果，主要原因在于我国的管理费提取在制度设计上存在不完善之处。现行五家著作权集体管理组织均在章程中对管理费的提取比例进行了规定，其中中国摄影著作权协会、中国文字著作权协会和中国电影著作权协会对管理费比例规定了“不超过使用费的30%”的上限，中国音像著作权集体管理协会和中国音乐著作权协会引用了《条例》中的“一定比例”的措辞。

（三）著作权集体管理组织的内外监督不足

由于著作权集体管理组织先天的垄断性、监督制度不科学、义务和责任不明等原因，我国著作权集体管理组织在设立、管理、责任承担等方面表现出一定程度的垄断性，因此来自著作权集体管理组织外部的监督尤为重要，而我国现阶段的相关制度存在明显缺陷。首先，根据《条例》第三十一条的财务信息监督制度，著作权集体管理组织的财务信息的监督主体只能是国家著作权管理部门和民政部门，使用者、权利人和社会公众对著作权集体管理组织的财务信息无从监督，有待完善。其次，现阶段我国著作权集体管理组织的线上信息查询系统仍有待完善，导致使用费的收取与分配以及集体管理组织运行等信息不透明，权利人不愿意将其作品授权给集体管理组织，使用者也不愿意通过集体管理组织使用作品，没有达到著作权集体管理组织成立的预期目的。再次，《条例》第三十三条、第三十四条分别列举了会员权利人、使用者能够行使监督权的几种具体情形，显然，这种列举式的条款难以穷尽所有情形，不足以保障权利人和使用者的监督权。

除了《著作权法》中规定的信息公开社会监督、主管部门监督等外部监督举措外，内部监督亦是不可忽视的一部分。从比较法的视角考察他国著作权集体管理组织的内部结构，多国法律均明确要求在组织内部设立独立的监督机构：德国《集体管理组织法》要求“集体管理组织应设立一个机构，负责持续监督法律或法规授权代表集体管理组织的人员（监督机构）”；法国规定在著作权集体管理组织内部设立“监督委员会”作为合议监督机构；英国《版权集体管理条例》亦明确要求“集体管理组织必须确保其具有监督职能，以持续监控满足本法规要求的组织业务管理人员的活动和职责履行情况。”内部监督有助于及时、快速地察觉问题，提出预防、化解方案，进一步保证集体管理组织在阳光下运行，而我国《条例》在内部机构设置上仅仅规定会员大会和理事会，忽略了监事会的制度安排，导致著作权集体管理组织的内部监督不足。

目前我国正在修订《著作权集体管理条例》，应以习近平法治思想为指导，在深入研究著作权理论的同时紧密结合中国国情，着力解决著作权集体管理制度所面临的信任危机、使用费收转困境、运营监督不足等问题，从著作权集体管理相关的法律规范入手进行改造，积极构建具有中国特色的著作权集体管理制度。

（一）将保护著作权人的权益作为核心目标

著作权集体管理组织是为权利人利益而依法设立的，是著作权人及相关权利人进行集体管理的社会团体。著作权集体管理组织一定要明确自己的职责和定位，将保护著作权和相关权利人的权益作为组织核心目标，全心全意为权利人服务，坚持非营利性原则，坚持完善集体管理机制，大力提升服务水平。实现著作权及相关权利人的利益最大化是著作权集体管理组织的核心目标，理应在制度中予以确认，故应规定将会员权利、使用费收取标准和使用费转付办法等内容写入著作权集体管理组织章程。进一步地，著作权集体管理组织对著作权及相关权利人利益的保护，还表现为充分尊重会员的意思自治，保障会员的自主选择权利，避免对著作权和相关权利的不合理限制，具体表现为以下三个层面。

首先，现行《条例》采列举式立法规定著作权集体管理组织管理的对象，并未涵盖需要进行集体管理的全部权利类型，也没有明确将邻接权人的权利纳入管理范围，不利于权利的充分利用。随着著作权集体管理组织的发展，版权交易市场趋向专业化、精细化和复杂化发展，著作权人及相关权利人的各项权利往往能够被单独授权，并在不同产业领域产生巨大经济效益；同时，本次《著作权法》修订后增加了录音制作者的“二次获酬权”，录音制作者要实现该权利也可以通过著作权集体管理制度来实现。因此，在著作权集体管理对象这一问题上，理应给予权利人足够的自由选择空间，将管理对象扩充至所有“著作权法规定的著作权或者与著作权有关的权利”，以实现版权作品经济价值的最大化。其次，单纯进行著作权代理行为的自然人、法人和其他组织并非进行集体管理活动，并未破坏著作权集体管理组织设立的法定性，允许著作权代理的存在是对权利人意愿的尊重，故应在立法中区分非法著作权集体管理行为与著作权授权代理行为，保障权利人对作品的自由许可授权。再次，根据《条例》第二十条，著作权人必须以专有方式将其作品许可给著作权集体管理组织，尽管这一法律安排便利了著作权集体管理组织对作品的管理，但也在一定程度上挤压了著作权人与著作权集体管理组织之间的谈判空间，实际上不利于授权行为的发生。专属授权不符合著作权人自身的利益需求与市场的实际需要，同时也违背了著作权集体管理组织自身的非强制管理性。应当删除权利人与著作权集体管理组织之间专有授权合同的限制，允许权利人在合理范围内进行非专有授权，以示对权利人意思自治的充分尊重。

（二）构建多元的纠纷解决机制

现阶段我国关于著作权集体管理的纠纷主要通过诉讼机制解决，导致法院相关案件量居高不下，而诉讼作为著作权集体管理纠纷解决的终局方案，有其局限性：一是著作权争议往往在初期阶段可以通过协商或调解方式解决，滥用诉讼行为容易造成矛盾激化；二是著作权案件专业性较强，需要法官对行业具有较高层次的了解，而目前我国仅有部分城市设立了专门的知识产权法院，且案件量每年激增，耗费了大量的司法成本。故有学者指出对于“证据确凿、事实清晰、案情明确”的案件，有必要采取替代性纠纷解决机制，避免浪费司法资源，提升纠纷解决效率。最新修订的《著作权法》第八条第一款中新增著作权集体管理组织参与调解的规定，同时引入使用费收取标准裁决机制。为进一步落实《著作权法》的相关规定，提升调解及裁决结果的权威性、专业性和可执行性，建议在国家著作权主管部门设立“著作权集体管理裁决调解委员会”，负责裁决关于使用费收取标准争议、使用费转付办法争议等著作权集体管理的相关矛盾，作为司法前置程序释放司法压力，提前解决矛盾。同时，著作权集体管理裁决调解委员会成员应当包括著作权集体管理组织代表、权利人代表、使用者代表、学者、法官以及行业协会代表等，委员会主任由国家著作权主管部门代表担任，以保证委员会具有广泛的代表性。此外，有学者在研究知识产权多元纠纷解决机制时指出，知识产权纠纷存在高技术性的特征，相较于法院诉讼，仲裁可以更好地解决纠纷。域外立法中，欧盟《2014/26/EU号指令》第三十五条规定，“成员国应确保集体管理组织和使用者之间的争议……在适当的情况下，提交给其他在知识产权法方面具有专业知识的独立和公正的争议解决机构。”德国《集体管理组织法》第九十二条直接明确，著作权集体管理组织作为当事方的任何一方均可向仲裁庭提出申请。因此建议在《条例》中规定，由著作权集体管理行为引发的纠纷可以根据当事人达成的书面仲裁协议或者合同中的仲裁条款，向仲裁机构申请仲裁，以建立多元纠纷解决机制，有效缓解目前过度依赖诉讼的局面。

（三）合理确定作品使用费收取标准

第一，细化使用费标准协商机制，丰富使用费收取标准参考因素，明确参与协商的主体。首先，现有规定中的使用费标准参考因素单一，缺乏权利人及使用者的参与，为使收费标准更具合理性，建议增加“权利的种类及其经济价值”“订立许可使用合同和收取使用费工作的成本费用”“著作权集体管理组织提供服务的经济价值”“市场环境和物价指数”“国际惯例”等五项参考因素。其次，“使用者代表”一词首次在我国《著作权法》中出现，须明确其定义。由于使用者人数众多，如果任何个体使用者均可与著作权集体管理组织进行协商并提起费率异议程序，势必影响权利许可授权效率，因此可以将“使用者代表”定义为包括但不限于相关行业的全国性行业协会、区域性使用者团体或一定数量的使用者代表等。此外，为保证使用费标准协商机制的正常运行，应要求著作权集体管理组织和使用者遵循诚实信用原则进行权利许可的谈判，并主动相互提供所有必要的信息。

第二，构建使用费标准“裁决—诉讼”机制，详细规定著作权集体管理裁决调解委员会的具体裁决程序：著作权集体管理组织和使用者代表协商不成的，可以向著作权集体管理裁决调解委员会申请裁决。著作权集体管理裁决调解委员会自收到申请五日内，应作出是否受理的决定，符合受理条件的，应当受理，并通知当事人；认为不符合受理条件的，应当书面通知当事人并说明理由。著作权集体管理裁决调解委员会原则上采取书面审查的办法，但申请人提出要求或者委员会认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取相关人员意见。著作权集体管理裁决调解委员会应当自受理申请之日起六十日内作出裁决。对裁决不服的，可以自作出裁决之日起六十日内向人民法院提起诉讼；当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。在使用费收取标准协商、著作权集体管理裁决调解委员会审查期间，使用者按现有使用费标准向集体管理组织支付使用费，在新的使用费标准确定后重新进行结算。

第三，细化著作权集体管理组织与使用者之间许可使用合同的相关规定，明确列举许可使用合同的主要内容，对许可使用合同进行分类，并要求提供全部作品、明确禁止排除部分作品的许可合同。目前我国著作权集体管理制度中关于许可使用合同的规定过于笼统，导致实践中著作权集体管理组织利用垄断地位，多与使用者签订一揽子许可合同，可能涉及搭售、不公平高价、歧视待遇等垄断行为，使用者对此没有自主选择的权利，损害了使用者的利益，故应在立法中明确列举许可使用合同的具体内容要素，增加著作权集体管理组织管理行为透明度的同时强化许可使用合同的稳定性。